Ключ к правовой экономике. Популярные хроники непопулярного закона

П.Иванов

28 декабря 2002 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин подписал Федеральный закон «О техническом регулировании». Закон вступает в силу с 1 июля 2003 г.

Техническое регулирование… Согласно закону, это правовое регулирование отношений в областях установления, применения и исполнения требований (обязательных и добровольных) к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

За этими словами, по мнению координатора рабочей группы Администрации Президента РФ Александра Рубцова, стоит повседневная жизнь российской экономики со всеми ее трудностями и проблемами.

Так дальше жить нельзя…

На первое чтение в Госдуме законопроект поступил под названием «Об основах технического регулирования в Российской Федерации». Под ним он и стал известен широкой общественности, т. к. принятие законопроекта 27 июня 2002 г. вызвало резкое неприятие в СМИ. На его волне, например, был организован международный союз по отраслевому признаку, но с декларацией политических целей. Одной из объявленных первоочередных задач было «предотвратить принятие Госдумой во 2-м чтении проекта закона, подготовленного Минэкономразвития и Госстандартом и предполагающего отмену отраслевых стандартов, ТУ и ГОСТов». Заявления, публикуемые СМИ, предрекали различные исходы: от благополучия российской экономики до ее скорого краха. Последняя версия была более распространенной и аргументированной. В какой-то мере это дает право не останавливаться на ней в публикуемых заметках.

В советское время невыполнение требований стандартов каралось по закону. После ввода в действие закона 1992 г. «О защите прав потребителей» Правительство РФ потеряло контроль над формированием технических норм в различных отраслях. Председатель Госкомитета РФ по стандартизации и метрологии Борис Алешин в интервью журналу «Итоги» так охарактеризовал возникшую тогда ситуацию: «В 1993 г. было принято половинчатое решение: стандарты поделили на две части — обязательную и добровольную. И получилось: тут читать, а тут не читать. Это запутало абсолютно всех. Старая система была разрушена, а новая не создана. Я насчитал 62 закона, которые устанавливают обязательные правила сертификации. Контроль над оборотом продукции осуществляют сегодня 22 министерства и ведомства. Существует 19 систем сертификации, внутри каждой из которых — своя система аккредитации… Возникает вопрос: а правильно ли это вообще — тратить бюджетные деньги на промышленные стандарты, по которым работает частный бизнес? Мировой опыт показывает, что государство должно оставить за собой только нормы, связанные с безопасностью людей и окружающей среды».

Кроме того, чрезвычайно низкий уровень гармонизации стандартов вынуждает российскую экономику жить по двойным стандартам: одни технологии и нормы используются для внутреннего рынка, а другие — при производстве товаров на экспорт. А тут еще болезненное, но неизбежное вступление России в ВТО…

От проекта к закону, от драмы к забвению

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2001 г., в частности, говорилось: «Правительство, министерства и ведомства должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества — вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия…». Наверное, с него и начался отсчет времени непосредственной подготовки реформы системы технического регулирования. В послании на 2002 г. президент вновь подчеркнул: «Нам нужны изменения в законах и подзаконных актах, которые уточнят и упорядочат полномочия надзорных органов. А где можно — заменят их более эффективными мерами ответственности самих экономических субъектов. Действовать, конечно, в этом плане нужно очень аккуратно».

Правительство в кратчайшие сроки провело труднейшие согласования и внесло законопроект в Госдуму. Итог голосования в первом чтении: 293 депутата — «за», 92 — «против».

Менее чем за полгода в профильный Комитет по экономической политике Госдумы поступила 581 поправка (303 из них были поддержаны комитетом). Наиболее многочисленными были предложения исключить отдельные подотрасли из числа хозяйствующих субъектов, попадающих под юрисдикцию законопроекта, вывести из сферы действия закона вооружение и военную технику, создаваемые по гособоронзаказу. Однако более глубокий анализ показал, что тогда возникнут новые линии раздела между экспортной продукцией и оружием для своих Вооруженных Сил, а также между ВВТ и техникой общего назначения. Александр Рубцов по этому вопросу заявил: «В законе не должно быть исключений. Чем опаснее отрасль, тем важнее регламентировать ее безопасность законом».

Итог работы для многих оказался неожиданным — голосование на втором слушании законопроекта в Госдуме: 297 человек — «за» и только 2 — «против». И… практически полная потеря интереса к закону у СМИ. Правда, интерес к техническому регулированию сошел на нет задолго до дня принятия закона — 15 декабря 2002 г. А ведь был повод: Всемирный день качества (14 ноября) и международная конференция в Москве «Качество — путь к совершенству». Только «Российская Бизнес-газета» достойно отреагировала на эти мероприятия — в статье «Испытание качеством» было замечено: «Вряд ли можно сказать, что в России качество воспринимается как часть национальной культуры или традиция. К сожалению, даже в инженерной среде. Вот изобрести что-нибудь эдакое — это еще у нас осталось. Освоить производство, добиться жесткой технологической дисциплины и довести товар до потребителя ( а ведь это и есть основные области действия технического регулирования. —П.И.) для отечественного производителя по-прежнему остается сверхзадачей».

Краеугольный камень преткновения

По мнению участников подготовки законопроекта, основные проблемы при его доработке возникли из-за превратного представления общественности о системе технического регулирования посредством технических регламентов (ТР).

Технический регламент — документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, утвержденном законодательством Российской Федерации, или федеральным органом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации)

Наиболее краткая характеристика нового закона дана председателем Комитета по экономической политике и предпринимательству Госдумы РФ Григорием Томчиным — закон фактически состоит из двух частей: первая регулирует принципы безопасности при производстве товаров и услуг и обязательна к исполнению, а во второй части регламентируется качество продукции, и ее выполнение будет добровольным делом каждого предпринимателя. В первой части и предусматривается разработка технических регламентов, которые будут определять общие требования по каждому направлению безопасности. Кроме того, будут приняты специальные ТР, определяющие применение общих регламентов по отдельным видам продукции, работ и услуг. Надо заметить, что «оборонка» удостоилась специальной статьи в законе (№5, «Особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг) и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну»), однако в отношении технических регламентов ее продукция особого статуса не имеет.

Остальные стандарты, связанные с качеством продукции, работ и услуг, определяемые законом, будут носить рекомендательный характер — тут в действие должны вступить рыночные рычаги, конкуренция.

Закон не «повиснет в воздухе»

На обеспечение всей экономики техническими регламентами отводится семь лет. Первые из них будут приняты гораздо раньше. Уже в августе 2002 г. в структурах Администрации Президента РФ отрабатывалась методика разработки регламента — формат документа, типовые алгоритмы его подготовки. Ожидается, что ко времени вступления закона в действие будет разработано семь видов общих ТР по отдельным отраслям. К ним относятся сферы биологической безопасности, санитарно-эпидемиологического контроля, безопасности машин и оборудования, безопасности зданий и сооружений, пожарной, радиационной и электромагнитной безопасности.

Начальник Экономического управления Президента РФ Антон Данилов-Данильян уверен, что регламенты будут не только отработаны, но и приняты. В интервью журналу «Русский фокус» он говорил: «На стороне реформы президент, правительство, прогрессивная часть Государственной думы, предпринимательское и научное сообщество. Против — только часть ведомств, теряющих избыточную власть и возможность извлечения сомнительных доходов. И главное, на стороне реформы жизненные потребности развития российской экономики. Иногда эту реформу слишком прямо привязывают к вступлению России в ВТО. Такая связь, конечно, есть, но лишь отчасти. Прежде всего, реформа необходима самой России».

По мнению Бориса Алешина, «по прогрессивности законодательства Россия уже сегодня опережает многие страны. Закон «О техническом регулировании» не должен «повиснуть в воздухе», как это часто бывает. Теперь важно выработать соответствующую структуру федеральных органов, которая может прийти на смену более 20 федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим сертификацию и закладывающим нормы стандарта».

Дебюрократизатор экономики

Закон ограничит своеволие различных чиновников, ведомств, которые на протяжении долгого времени выпускали многочисленные инструкции, ограничивавшие хозяйственную инициативу и экономическую самостоятельность. На смену госконтролю должна придти ответственность предпринимателя. Например, в связи с сокращением объемов обязательной сертификации можно ожидать расширения добровольной сертификации, как это практикуется во всех развитых странах.

В законе заложены недопустимость совмещения сертификации и контрольных функций, а также ограничения конкуренции в сферах аккредитации и сертификации. (Когда в одних руках сосредоточены бизнес-функция и контрольно-надзорная, то последнюю легко применить для уничтожения конкурентов). Возможно, что как раз перспектива разделения этих функций и явилась для кого-то из оппонентов законопроекта подводным камнем преткновения.

Часть общей стратегии

Вопрос технического регулирования затрагивает все министерства и ведомства, а также всех производителей, и его необходимо детально проработать, — подчеркивал Председатель Правительства РФ Михаил Касьянов. Наряду с учтенными в тексте закона предложениями, ряд замечаний будет учтен при внесении изменений и дополнений в другие законодательные акты России, такие как Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Гражданский кодекс и Кодекс об административных правонарушениях и др. Надо заметить и то, что со дня вступления в силу данного Федерального закона утратят силу законы РФ «О сертификации продукции и услуг», «О стандартизации».

Системный и стратегический характер закона, названного одним из ключевых в сфере правового обеспечения экономики России, этим не ограничивается. Григорий Томчин после принятия закона во 2-м слушании заявил: «… Из этого закона вытекает порядка шестисот законов». По словам Антона Данилова-Данильяна, закон призван закрыть огромную брешь в правовом обеспечении предпринимательской деятельности: необходимо разработать и принять еще порядка 450 федеральных законов — общих и специальных ТР. Он охарактеризовал закон как составную часть стратегии дерегулирования или дебюрократизации. «Смысл в том, что государство не оставляет своих позиций в экономике, но четко определяет пределы своего вмешательства и, главное, закрепляет их законодательно».

…У большинства бывших оппонентов законопроекта не было сомнений в том, что такой закон необходим, но… для малого бизнеса. До внесения в него поправок звучали мнения, что законопроект в целом повторяет положения принятой в Европе концепции нормативного регулирования характеристик продукции и услуг для потребительского рынка. Поэтому, например, нормы «регламентного похода» предлагалось применить к системам высокой сложности только после апробации в рамках инновационных программ малого предпринимательства. Вспомним, что и президент призывал в Послании Федеральному Собранию РФ на 2002 г. действовать очень аккуратно. Но есть ли у страны время на апробацию? Сегодня этот вопрос перешел в категорию риторических — предостережение имеет отношение уже к исполнению требований Федерального закона «О техническом регулировании».

Павел Иванов, кандидат технических наук, старший научный сотрудник

Журнал «Воздушно-космическая оборона» №2 (9) 2003

2 Trackbacks & Pingbacks

  1. К 2020 году доля импортной ЭКБ на российском рынке снизится с 82% до 44% | Авиапанорама
  2. К 2020 году доля импортной ЭКБ на российском рынке снизится с 82% до 44% | Авиапанорама

Написать ответ

Выш Mail не будет опубликован


*


Рейтинг@Mail.ru Яндекс.Метрика